我们在使用目标模式对各国行政程序法进行分析时，应该明确只是在作一个相对的比较，只能说权利模式相对效率模式更注重公民的程序权利，而效率模式相对权利模式，更注重行政效率的提高。
3.行政规章既然所有的行政怠于履行职责致害情形，都可以通过对有关条款的能动解释，被收入国家赔偿范围，似乎没有必要再提及其他的依据了。一般情况下，应该由各侵权人对各自的行为后果承担按份责任，而不是连带责任。
【关键词】怠于履行职责。第11条的第（四）项、第（五）项、第（六）项是直接指向怠于履行职责的情形，第（八）项则完全可以吸纳怠于履行职责侵犯其他人身权或财产权的情形。与旧法丝毫未提及怠于履行职责情形略有不同的是，新法有两处规定还是明显指向了怠于履行职责的一种具体情形，即第3条第（三）项、第17条第（四）项都有放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的规定。例如，政府没有按照合同约定，交付土地给使用者，却长期占用使用者已经支付的征地资金，同时造成被占用资金的银行利息损失。[29]参见郑春燕：赔还是不赔——行政不作为赔偿案件中的哈姆雷特式问题，《山东警察学院学报》2005年第2期。
究其原因，主要是两个方面。[5]参见董保城、湛中乐：《国家责任法——兼论大陆地区行政补偿与行政赔偿》，元照出版公司2005年版，页115。那么，应如何理解这一悖论？我们从调审合一的制度分析开始着手。
{26}由法院服务于国家治理需求的视角进入，葛建萍和高法官这两个表面上看似一正一反的角色扮演，其实并非是简单的对立关系，他们实际上只不过是同一权力角色回应不同的治理需求和社会情景系统时，呈现出的不同面相。范愉教授虽然也认为原则上调解主体和审判主体可以分离，但她却反对将调审分离作为一项不得变通的基本原则或制度，认为这样必然会影响到调解的时机、效率和效果。因而在处理案件时，我们自然而然就看到这两种非此即彼的纠纷处理模式因实际的不同需要而被法官巧妙地对接、杂糅在了一起：不仅调解的意识要贯彻司法活动的始末，边调边审、边审边调。当然，鉴于法院作为社会矛盾终端裁断者的功能担当，已由于涉诉信访等现象的冲击而岌岌可危，我们必须要为法院的审判寻找能够平衡解纷与定分的制度路径：（一）调审分离为当判则判提供制度缓冲鉴于调审合一最终可能导致的法院主体性迷失，调审分离是本文坚持的基本立场。
在规则之治的命题下，各种西方普世价值经由大规模法律移植的方式被仓促导入，权力实践者迷信于制度的教化功能，忽略了作为上层建筑之司法与作为其服务对象之社会基础之间对话的必要性。因而，两者实已无区分开来的必要了。
而体现司法特质的司法最终解决、法院独立判断、判决终局性更是被领导指示、人大监督、政法委协调、媒体定调、民意裹挟、终审不终、涉诉信访等等光怪陆离的现象解构的支离破碎。在规则之治、程序正义的逻辑下展开运作的司法因其制度刚性有余而操作柔性不足，难以有效回应中国社会仍停留在传统的具体情境，从而遭到实用主义的解构。（一）两个例子例1：一天早上，浦东新区法院门口聚集了近百名镇南村的村民，他们强烈要求进法院旁听一起民事案件的审理。当然，在陪审制度的理想与现实之间，我们也要有清醒的认识，由于法院对陪审员采取种种规训措施，造成陪审员无法有效履行合议功能的现象是普遍存在的。
而派出法庭之所以服从于政府日常治理工作的需要则又是由政府与法院的关系所决定的。（二）如何理解法官的诸面相方乐关于转型中国司法策略的理论建构，选取的是例1作为实用主义具体策略展示的范例。可以想见，一个主动替当事人干起泥瓦活的法官显然与此种强调程序化和仪式感的法官意象是格格不入的。在此背景下，以纠纷解决为目标导向的实用主义应运而生，但是，将法官权力从规则的刚性约束中开放出来后，又如何对之进行必要限度的合法性控制，却尚未在理论上获得有足够说服力的阐述。
{31}本文认为，无论在法院体系之外存在如何完善的包含调解在内的多元化纠纷解决机制，法院仍必须对进入其处理流程的案件留有分类评估、筛选处理、制度缓冲的余地，法院内部的调审分离是保证其刚柔兼济、张弛有度的必要手段。结果，我们看到，转型中国的司法，都始终是在‘规则／结构与‘情景／文化的规范空间中滑动的。
但是，在调审合一制度路径下游刃有余的实用主义司法哲学实际上亦并不足以构成对法院主体性的命题支撑，甚至可能是更加错误的道路。在这个过程中，法官的个人偏好、情感倾向、利益考量以及其所面临的压力机制、利益驱动、约束机制都会成为左右博弈格局的重要因素。
程序正义与诉讼体制转型的关系在于，传统的职权干预型体制总体而言是一种轻程序的诉讼体制，职权干预诉讼体制的非主体性、权力的非制约性反映了程序正义的丧失。{4}(P37)法院这种大包大揽的功能定位在诉讼爆炸的社会转型期显然是难以为继的。{20}但是，在中国社会的集体记忆中共同分享的文化意识显然并不仅限于清官文化，我们同样还有三年清知府，十万雪花银。否则，案件一旦进入司法程序，法院就只能一往无前的审判，不利于平衡解纷与定分的两难需求。{12}(P182)我们的常识恐怕又取决于我们的立场：站在政治正确的立场上，我们可以接受有高度责任感的法官的命题假设，因为尽管存在司法腐败、司法不公等现象，但按照主流的表达方式，法官队伍的主体依然是好的。李浩教授将问题归结为诉讼调解中程序法与实体法约束的双重软化：程序法的约束软化主要表现为调解不可上诉，而申请再审的可能性又不高，从而导致程序上对法官的监督约束机制大为弱化。
对于举证不能的当事人，消极无为的法院对其作出的败诉判决如何让浸润在包青天文化里的当事人和社会公众信服？对此，以程序正义为典型符号象征的法律技术群显然是未能充分考虑到数千年来积淀的社会心理和正义认知。在这里，法官的个体经验被有选择地赋予了意义，法官的个体性策略行为被上升到当下中国之总体性司法策略层面来进行构想和论证。
是什么样的制度逻辑在支撑着法官这种悖论式的两面性？笔者认为，将这些问题的思考继续向前推进是我们更好地面对法院如何建构其主体性这一时代提问的必要前提。法院／法官往往被看成是司法这架精密设计的巨型国家机器之中按照既定规格锻造的零部件，他们无须也不应该考虑他们各自身处的千差万别的社会情景系统中的各类错综复杂的权力场域是如何运作并发生关联的。
在这里，诉讼根据、法律规定的法官职责、有关法律的程序规定和实体规定都不是那么重要，重要的是把纠纷处理好，结果好，‘保一方平安。他们的行动逻辑在根本上是高度同构的，是同一哲学观的两种镜像。
他们会在当时当地各种条件的制约或支持下，权衡各种可能的救济，特别是比较各种救济的后果，然后作出一种法官认为对诉讼人最好、基本能为诉讼人所接受并能获得当地民众认可的选择。原有的社会规范和社会调控方式出现了失灵，法律的作用日益显现，法院通过诉讼的方式介入社会纠纷，获得很大的发展空间。{16}文中选取了全国模范法官尚秀云、宋鱼水、葛建萍的办案经验作为例证，详细地诠释了何谓有高度责任感的法官。在事件的处理过程中，高法官一行人所采用的主要行动策略是以法律的强制和制裁为后盾，辅之以诸如摆事实、讲道理、一打一拉、说服诱导、欺诈胁迫、利用人情面子等通行于乡村社会的日常权力技术。
本文认为，整合了实用主义与调审合一的司法模型并不是一个稳定的结构，它为法官设定的正向激励是充分发展各种有利于摆平事件或能干成事的关系网络和权力技术，然而，法官愈是将这种拓展网络关系的能力和权力技术发展得登峰造极，便愈会使整个司法模型陷入难以为继的境地。以大调解机制为例，南京市于2004年4月建立了以市委、市政府分管领导共同负责，市综合治理办公室、司法局、信访局和法院、公安、民政、国土、环保、建委等19个部门领导为成员的南京市社会矛盾纠纷调解工作联席会议。
（三）小结根据法理型司法的理论框架，法官被设想为高度同质于对规则的服从。在正当程序得以实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥使结果正当化的重要作用。
方乐即认为，纯粹由法官个人的偏好支配的法官恣意司法、专横擅断的现象尽管有，却并不具有普遍意义。这一点，苏力早有认识。
另一方面，又在最大程度上消解了当事人对其说不的后顾之忧。这样一来，在理想情境下，经由职业法官与平民陪审员的充分对话并按照多数原则合议形成的最终判决，即使偏离了国家法的严格立场，仍然可以认为是体现程序理性并符合制度约束要求的。并尽快建立保障法官身分、职务独立保障的制度，藉裁判格式、推理的严谨，程序的公开来达到‘审判的独立。不能有效履行举证责任的当事人将承担败诉的风险。
（二）法律多元结构下的公民参与为审判灵活提供制度立足点实用主义进路最可商榷之处在于其把追求实现止争之价值目标更多的寄托于行动中的人这样的制度变量和不确定因素，而却未能在更具一般性和规范性的制度层面确立其权力限度的起止点。{14}沿着实用主义的进路，对现实场景中法官的角色扮演和行为逻辑进行深描、诠释成为一种颇具学术吸引力的研究范式。
而在例2中，国家治理的需要则又具体表现为降低银行不良贷款率的大规模清欠活动。{15}(P371)契合于此，在《转型中国的司法策略》一文中，方乐首尾呼应地提出并论证了他对中国法官角色扮演的理解：在角色实践中，虽然存在着程度不同地对规范角色的偏差，虽然与当下中国的司法场域所型构起来的运作逻辑或现代司法的某些基本原则多少也有些不符，但是在特定的社会情景系统里，中国法官其实都是娴熟的、成功的角色扮演者。
{30}因此，作为法院主体性的命题表达，能够体现法院明确的司法功能并与其他权力部门相区隔的主体特质始终只在于独立（至少有其形）的审判。三、实用主义的悖论按照法理型司法的理想法院模型，法官对双方当事人间的利益博弈保持超然、消极的姿态，他的判准通常都是实体法上关于权利义务关系的设定以及双方当事人的举证等各种程序事项的完成情况，而后他会根据三段论的逻辑推演作出一份两分式的判决，在这个判决中一方当事人被赋予法定权利而另一方被判定败诉。
